招商引资合同法律问题探索（四）——项目退出机制设置
前三篇文章我们以招商引资合同的民事合同性质为基础，分析了企业或政府一方不履约或部分履约导致争议的部分典型案例，研究人民法院裁判上述争议的主要观点。
本篇我们将探讨在招商引资合同中设置项目退出机制的可能性，进一步通过对招商引资项目非诉讼退出流程、方式、标准、期限等事项进行约定设置，对已发生项目费用、项目用地、地上建筑物/附着物等作出补偿或处置的安排，以期在协议因各种原因而客观不能继续履行的前提下，触发合同约定解除条款启动非诉讼退出机制。
招商引资项目退出机制诱发的原因主要分为两大类：一是因企业自身原因客观无法投资建设或开展运营；二是因政府规划调整或其他情势变更情形导致的项目停建停运。如何建立退出机制解决这一问题，各地因地制宜的存在着不同的操作方法。
一、各地市区县的招商引资项目退出情况
“以清促用、以清促建”为原则，贵州省贵阳市乌当区2018年制定了《招商引资项目退出机制》，要求在广泛调查研究的基础上，对已引进不履行合同、不按期开工、慢建久拖圈地、囤地等行为的项目依法进行清退，确保土地资源有效利用，全面提高招商引资项目建设质量。以《中华人民共和国国土资源法》《贵州省外来投资服务和保障条例》《贵阳市生态文明建设条例》《贵州省重大招商引资项目引进事前评估及责任追究办法》及其他相关法律法规为依据。适用范围主要包括以下四类：占而不建的项目；以融资为由，以直接或间接方式转让项目实施主体，或者将约定的权利分解给予其他实施主体；项目长期无实质性进展，未按招商引资的相关投资合同履行义务；项目实施过程中与国家政策及国家重大基础设施建设相冲突的。
云南城投在大理市海东新区投资“梦云南·海东方项目”，2019年因政府规划调整而停工， 2020年度无任何实质性的推进，企业向大理海东开发管理委员会呈报请示，海开委复函的退出方案为：2021年4月30日前自行依法委托具备资质的第三方审计单位，对海东方项目已取得但未开发的1374亩土地及1353.28亩租赁用地的全部前期投入进行审计。已取得但未开发的1374亩土地及1353.28亩租用地，不再开发和租用，以大理市范围内的其他土地按评估价给予等价置换。若双方就土地置换事宜未能达成一致或企业财务状况持续恶化，海开委将就1374亩未开发土地有偿收回。
江苏省发改委针对部分地方对汽车产业投资项目“重招引、轻监管”，在履行项目监督管理责任上存在不到位现象发布编号为苏发改工业发[2021]141号的《关于切实加强汽车产业投资项目监督管理和风险防控的通知》。对违规建设生产、少数地方政府违规为汽车产业投资项目提供优惠条件、部分基层政府部门履行项目监管职责不力、一些整车企业产能利用水平低下或闲置产能规模较大等突出问题，提出有效对策。对项目建设进度严重滞后，项目备案时间已超过两年仍未开工建设、建成后停产、产能利用率持续多年偏低企业适用退出机制。
务川自治县人民政府办公室2018年5月印发《务川自治县招商引资项目退出机制管理办法（试行）》针对不履行招商引资协议约定、不按期开工、慢建久拖、建而不产现象、产出效益低及违反国家法律法规规定的招商引资项目依法清退。以列举的方式阐述了十类依法清退项目的认定标准：未按约定期限缴纳履约保证金；未按约定期限在区域内注册成立法人公司的；未履行投资协议私自放弃投资项目建设；项目申报审批程序中提供虚假信息骗取资格的；无特殊原因超过约定期限1个月以上仍未实质性开工的；未按照投资协议约定投资规模或产生实物量整改2次仍达不到要求的；投产达产后连续三年内经营生产状况未达到协议约定；能耗超标或污染物排放超标的；未经批准擅自改变项目规划设计、用地性质、用地面积及容积率等指标，擅自转让（包括间接转让）、抵押项目用地使用权的；项目建设或投产运营滞后的。
西咸新区的招商引资项目退出机制从环保约束和时限约束两方面入手，以项目综合评估为依据，对违约和不达标的投资企业适用相应的退出制度。通过项目退出机制的引进，清理新区的投资环境，有效地管理引进项目资源的利用率，蕞大限度的降低招商引资风险。
2020年7月湖南省湘潭市发布《湘潭市重点招商项目闭环管理办法》，强调强化项目管理工作，要求市商务局牵头建立全市重点招商在谈项目、签约项目动态管理库，加强项目日常调度和管理。对在谈项目实行跟进、签约、销号分类管理；对签约项目实行履约、开工、资金到位进度管理。市落地办牵头建立全市重点招商项目落地进展库，实行开工建设、投产达效进度管理。
3、政府门户网站等媒体向社会公开退出有关信息；
4、待处置完毕后，撤销相关信息。
1、未交纳履约保证金：解除成立未生效的投资合作协议或终止协议。
2、逾期未开工、多次催促仍无实质进展的项目：解除协议，依据《闲置土地处置办法》依法处置，同时解除《土地使用权出让合同》收回土地纳入储备。
3、约定建设期内未建成投产的项目，或投资强度被认定为未达到协议约定投资强度以上的：取消一切优惠政策，视违约情况按实际总投资强度和协议约定的投资强度之比重新核定土地面积，依法按出让时的原土地实际取得价格收回多余部分土地使用权；或依据《闲置土地处置办法》依法处置解除《土地使用权出让合同》收回土地纳入储备，动产（设备、钢架车间等）限期拆除，不动产（普通车间、永久性建筑物）移交资产评估机构进行第三方评估，给予适当补偿。
4、分期投资项目：首期/先期实际投资未实现协议约定投资额度或超期未竣工的：取消各项优惠政策、扣履约保证金并追缴已发放的补助奖励资金，参考前款处理后停止下期项目供地终止后续协议。
5、项目竣工投产连续N年产出效益指标未达到协议约定：取消各项优惠政策、扣履约保证金并追缴已发放的补助奖励资金。
三、招商引资项目退出机制在合同中的设置参考
1、强制回收：对于符合《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）的项目，解除《土地使用权出让合同》及《招商引资合同》。对地上建筑物，可约定残值补偿/无偿收回/由受让人恢复原状等方式处置。
2、协议回收：对于因政府规划调整或其他情势变更情形导致的项目停建，解除《土地使用权出让合同》及《招商引资合同》。土地价款部分，可以约定按照原土地出让合同价格标准返还剩余年期的土地出让价款或返还当年度工业用地出让底价。投资建设部分移交双方认可的资产评估机构进行评估，按照评估价 /评估价结合约定折价标准（或企业实际经济损失/实际损失结合约定折价标准）进行适当补偿。
3、土地置换：对于因政府规划调整或其他情势变更情形导致的项目停建，在行政辖区用地范围内以其他土地按评估价给予等价置换，所产生的评估等直接费用由政府承担。企业对已投建部分的动产（设备、钢架车间等）进行迁移，不动产（普通车间、永久性建筑物）移交双方认可的资产评估机构进行可利用评估，按照评估价值/企业实际经济损失/评估价值结合约定折价标准进行适当补偿。
4、项目变更：对于因产业结构调整、行业环境污染治理等事项导致企业已投建投产的项目停产的，结合产业、行业要求由企业对项目进行转型升级。双方另行签署协议，对项目改建期限、投资额、运营投产、纳税贡献及奖励等核心商务条款进行约定。
5、兼并重组：因企业自身原因客观无法投资建设或开展运营，但未达到强制回收法定条件前，企业可以在政府建立的股权交易平台上进行邀约，公示与发布经双方认可的资产评估机构对项目公司评估后的交易基础信息。区域性股权交易市场发挥多层次资本市场的作用，促进股权交易双方通过兼并重组项目公司股权的方式，达到督促招商引资合同继续履行的目的。
6、项目转让：因企业自身原因已完成投资建设但无法开展运营生产，但未达到强制回收法定条件前，企业可以在政府建立的土地二级市场交易平台上发布土地及项目交易基础信息。在政府的统筹安排下，协助相关目标企业与同质企业进行商务洽谈，监督双方通过平台完成项目转让，以期达到对项目现有资源整合再利用的目的、实现招商引资目标。
无论是出于对因政府规划调整等情形导致项目停建后投资企业合法权益的保障，还是为了遏制圈地囤地谋利、久拖慢建、待价而沽甚至烂尾停产的现象，都应当依据当地投后管理目标及措施在招商引资合同中设置非诉讼的项目退出条款。建立通畅、便捷、高效的争议解决绿色通道，为政府及企业减少漫漫讼累，从而达到营造一方行政区域良好商业投资环境的目的。
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